옛 부터 「水를 治하는 자는 國家를 治한다」는 말이 있듯 치수는 국가의 기본이며 위정자에게 중요한 과제의 하나입니다.

국가배상법 제5조 제1항은 「도로·하천 기타 공공의 영조물의 설치 또는 관리에 하자가 있기 때문에 타인에게 손해를 발생하게 하였을 때에는 국가 또는 지방자치단체는 그 손해를 배상하여야 한다」고 규정하고 있습니다.

국가배상 청구권도 소멸시효가 있으므로 피해자는 소멸시효가 완성되기 전에 자신의 권리를 주장해야 할 것입니다. 국가배상 청구권은 손해나 가해자를 안 날로부터 3년이 지나면 소멸시효 완성으로 피해 배상을 받을 수 없습니다. 즉, 국가배상 청구권은 형사보상과 같이 손해나 가해자를 안 날로부터 3년, 불법행위가 있은 날로부터 5년이므로 이 청구권의 소멸시효 전에 신청해야 할 것입니다.

손해배상청구권, 대여금 채권, 물품대금 채권 등의 권리는 법정 소멸시효 기간 내에 내용증명을 보내고 소 제기 등 시효중단을 위한 조치를 하지 아니하면 그 권리가 소멸 합니다. 이러한 시효소멸은 당사자가 주장하여야 인정받을 수 있는 법으로 정해진 효과입니다. 시효소멸을 주장할 수 있는 권리를 소멸시효의 항변권이라 합니다. 따라서 민사소송에서는 변론주의 원칙상 당사자가 주장하지 않는 내용을 판사가 알아서 판결하지 않습니다. 법언에 권리 위에 잠자는 자는 보호받지 못한다는 말이 있습니다.

국가는 국민을 보호하고 기본권을 보장할 책임이 있다(헌법 제10조, 헌법 제34조 제6항)

치수에 있어서 가장 중요한 역할을 담당하는 것이 하천입니다.

현대 하천은 대부분 인공공물이며 인위적 관리하에 있습니다. 하천수해의 위험으로부터 국민의 생명과 재산의 보호는 개인의 힘으로는 거의 불가능하며 그 위험관리책임은 국가·공공단체가 부담하여야 합니다.

국민의 생명과 재산의 보호는 현대복지국가의 최소한의 책무입니다. 국가나 지방자치단체에게 하천관리상 엄격한 안전확보의 의무를 지우고, 국가 등이 설치·관리하는 인공시설뿐만 아니라 자연공물 자체도 그것이 공공의 관리하에 있는 이상 안전 확보의 의무가 있다고 보아야 합니다.

하천법 제2조 제1항 제1호는 「하천이라 함은 공공의 이해에 밀접한 관계가 있는 국가하천 또는 지방하천…」이라 규정하고 있는가 하면 동법 제1조(목적)는「유수로 인한 피해를 예방하고…공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다」고 규정하고 있습니다. 이는 하천의 공공성을 선언한 것으로서 하천에 관한 행정의 존재 내지는 행정관리의 근거를 명시한 것입니다.

※ 용담댐의 경우는 다목적 댐인바, 하천법 제26조 및 같은법시행령 제25조 제1항 제1호에 따라서 대통령령으로 정하는 “하천시설”입니다.

주) 1) 표시의 댐의 경우 홍수기 제한수위가 별도로 설정되어 있지 않아 상시만수위를 대신 표기

국민의 신체와 재산에 큰 영향을 끼치는 하천의 설치·관리의 하자로 인한 피해를 하천의 관리책임을 담당하고 있는 행정주체가 부담해야 한다는 것은 너무나 당연합니다. 이를 법 조문화한 것이 국가배상법 제5조의 하천에 관한 규정입니다. 다만 문제는 어떠한 경우에 이러한 손해배상책임이 성립하며 어느 정도의 배상책임을 져야 하는가에 있다고 할 것입니다.

II. 하천관리 하자의 유형

하천관리의 하자로서 문제가 되는 구체적 유형을 보면 다음과 같습니다.

첫째, 수해입니다. 수해란 비정상적인 바람·비·지진 등에 의하여 하천이 지형, 시설, 생산물, 인명에 파괴나 손상 또는 기능 저하를 가져와서 국민경제나 국민생활에 좋지 않은 결과를 주는 현상을 말합니다. 수해의 유형을 보면 제방 관계의 것으로는 무제방의 경우와 유제방의 경우가 있고, 유제방의 경우에는 파제에 의한 것과 일수에 의한 경우로 나눌 수 있습니다. 댐 관계의 것으로는 댐의 홍수조절의 용량에 기인하는 것, 댐의 방류에 기인하는 것, 그리고 댐의 파제에 기인하는 것이 있습니다. 이외에도 하천법 제2조 제1항 제3호가 규정하고 있는 수문, 보관문, 수로수도, 하구언 등 하천부속물의 파손, 조작·관리의 잘못에 기인하는 것이 있습니다.

둘째는 전락사고관계로서 방호책과 같은 방호시설이 없는 하천에 어린이나 주취자가 전락하여 사망 또는 부상 등의 피해가 발생하는 경우입니다.

셋째는 허·인가 관계입니다. 하천법에 규정된 허·인가를 받아 설치된 공작물의 손괴 등에 의해 피해가 발생하는 경우입니다.

넷째는 하천공사 관계입니다. 즉 하천공사의 실시로 소음, 진동 등에 의해 피해가 발생하는 경우입니다.

다섯째로는 하천환경 관계입니다. 하천에 투기 되는 각종 폐기물에 의해 피해가 발생하는 경우입니다. 하천관리의 하자로 인한 책임의 판정은 이상의 각 경우에 있어서 구체적 상황과 관계법규에 의거해서 행하여야 합니다. 본고에서 하천 수해를 중심으로 고찰하기로 하겠습니다.

III. 하천수해의 유형

하천수해의 주된 원인이 되는 수량의 과잉은 집중호우에 의한 경우가 제일 많습니다. 하천수해는 그 원인에 따라 다음과 같이 분류됩니다.

첫째, 파제에 의한 것입니다. 하천의 제방이 홍수 등에 의해 파제되어 범람수가 제내지역으로 유입되어 피해가 발생하는 경우입니다.

둘째, 일수에 의한 것입니다. 홍수가 제방을 넘어 제방 내 지역으로 유입하여 피해가 발생하는 경우입니다.

셋째, 침수에 의한 것으로서 제방이 없는 곳에서 범람수에 의해 피해가 발생하는 경우입니다.

넷째, 내수에 의한 것입니다. 중심하천이나 배수로 또는 하수도 등의 배수부량지역에 있어서의 홍수에 의해 피해가 발생하는 경우입니다.

다섯째, 토석이나 기타 고체물의 방류로 인한 피해가 발생하는 경우입니다.

여섯째, 댐 건설에 따른 저수지역의 상류에 있어서의 침수에 의해 피해가 발생하는 경우입니다.

일곱째, 유수지의 갑문이나 수문, 보관문 등 하천부속물의 파손, 조작·관리의 잘못으로 피해가 발생하는 경우입니다.

이러한 하천수해의 피해는 사회환경의 변화와 더불어 변하고 있습니다. 상류의 산림지역이 개발되고, 전답이 택지로 조성됨으로써 지붕이 많아지고 도로의 포장이 지표 덮는 면적이 넓어지는 것 등의 원인으로 유수의 저장이 방해를 받아 일시적인 유수량이 증가 됩니다. 또한 하천의 굴절부가 직선화하고, 배수로가 정비됨으로써 일시적인 유수량이 많아지고, 하천내의 매립지나 간척지가 확대되면 유출률(유출고를 강수량으로 나눈 값)이 높아져 피해 발생의 가능성이 증대됩니다.

최근에 와서 하천유역이 개발되고, 도시화현상에 따라 수해의 위험은 증가되고 있습니다. 도시의 인구집중과 기성시가지의 자가 앙등은 주변 저지대의 택지화를 촉진함으로써 수해의 증가가 예상되고 있습니다. 더욱 산업화에 따른 지하수 채취의 증가는 지반 심하를 심하 시킬 것이 예상됨으로 도시의 저지대의 수해의 증가가 예상됩니다.

도시에 있어서의 배수로는 하천뿐만 아니라 하수도도 중요한 기능을 담당하고 있습니다. 이러한 하수도의 관리의 부비에서 오는 일수·침수의 피해는 이에 관한 관리의 강화가 요청되고 있습니다. 더욱 농촌지역의 공업지역화에 따른 농업용수로의 도시 하수로화는 환경 위생 문제 등 많은 문제를 제시하고 있습니다.

IV. 하천수해와 국가배상법 제5조

1. 배상책임의 요건

(1) 하 천

하천이란 하천부지와 유수가 일체화한 것입니다. 댐, 수문, 제방, 호안 등의 하천관리시설도 포함됩니다.

하천 등의 자연공물은 「공공의 영조」에서 제외된다고 하는 주장도 있으나, 통설은 포함되는 것으로 봅니다. 하천이 자연공물에 속한다고는 하나 극소수의 하천을 제외하고 인공이 가하여지지 않은 것은 거의 없습니다. 제방이나 댐의 건설로 유수가 인공에 의해 조정되고 있는 상태하에서는 순수한 의미에서의 자연공물로서의 하천이란 존재하기 어렵습니다. 과학기술의 발달은 이러한 현상을 가속화 할 것이며 도시하천에서 더욱 현저할 것입니다. 자연·인공공물의 구별은 공물로서의 성립과 소멸의 요건의 차이에 따른 분류이며, 국가배상법 제5조에서의 배상책임에 있어서 그 차별을 인정하고 있지않는 이상 고려하지 않는 것이 피해자 구제를 위해 바람직하다고 할 것 입니다.

(2) 설치·관리의 하자

하천의 설치라 함은 공사에 의한 새로운 하천의 신설이나 수로의 변경과 같은 개축을 말하며, 하천의 관리란 기존 하천의 보수·유지를 말합니다. 이러한 「설치·관리의 하자」의 해석을 둘러싸고 객관설, 주관설, 절충설의 대립이 있습니다. 객관설은 하천의 설치와 그 후의 유지·보수에 객관적으로 불완전한 점이 있어서 통상적으로 갖추어야 할 물적 안전성을 결하였을 경우를 말합니다. 주관설은 하천을 안전하고 양호한 상태로 보전하는 관리의무를 지고 있는 관리자가 그 의무를 위반한 경우를 말합니다. 절충설은 하천 자체의 객관적 하자뿐만 아니라, 관리의무위반이라는 인적요소도 포함된 경우를 말합니다.

통설과 판례(대판 1967.2.21. 66다1723)는 절충설을 취하고 있습니다. 따라서 문제는「사회통념상 요구되는 안전성」이란 구체적으로 무엇을 의미하느냐 하는 것입니다.

하천법 제14조 제1항은 댐ㆍ보ㆍ수문 등 하천시설 설치자는 관리규정을 정하여야 하고, 제5항은 환경부장관은 홍수로인한 재해의 방지와 수자원의 효율적 운영을 위하여 그 관리규정에 근거, 홍수 방지 등 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은법 제25조는 하천기본계획을 수립하도록 명시하고 있고, 동법시행령 제24조는 하천기본계획을 수립 할 때는 유역의 특성, 강우, 기상 등 자연조건, 수해 피해 현황, 댐의 방수로 등 홍수방어계획, 계획 홍수량을 100분의 10이하의 범위에서 증가시키는 것 등을 기본으로 수립하여야 한다고 규정하였고, 같은법시행령 제24조의2는 하천기본계획의 기준으로 유역의 강우, 하천의 유량, 하천의 치수(治水), 이수(利水) 등 종합계획이 되도록 하고, 하천유역의 관계기관과 미리 협의를 해야 하며, 지역주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 한다고 명시하고 있으므로 이러한 절차를 결한 행정행위는 하자가 있는 것으로 봅니다.

즉 하천관리의 기본인 하천기본계획은 주로 수해방지라고 하는 안전성의 확보가 중심과제로 되어있습니다.

이러한 안전성의 확보라고 하는 하천관리자의 의무는 법적의무로서 파악되고 있습니다.

하천관리에 있어서는 계획된 유수량이 안전하게 유하함에 충분한 기능과 구조를 갖추도록 요구하고 있으므로, 하천관리에 있어서 「통상적으로 요구되는 안전성」의 기준으로서 계획유수량이 중요한 판단의 기준이 됩니다.

치수대책을 위해 제방을 축조하는 경우 기본이 되는 것은 계획유수량 입니다.

이 계획유수량은 유역의 면적, 지형, 지질의 조사를 거쳐 우량, 하천의 수위 및 유량이 고려됩니다.

수원산지로부터의 토사의 유출상황과 하도의 변동상황 및 토질 그리고 조수의 영향도 고려됩니다. 사방·이수·유역의 개발계획 등 제반 경제조사도 행하여 집니다. 이러한 조사 등을 종합하여 기본유수량이 결정됩니다.

이 기본유수량에 오차, 하상상승, 풍향 그리고 유수의 충격도 등을 고려하여 계획유수량이 결정됩니다. 이 계획유수량이 하자의 기준이 된 것은 설치·관리의 하자를 하천의 하자에서 찾아야 한다면 그 객관적 기준은 계획유수량에서 구할 수밖에 없다는 데에 있습니다.

자연현상을 가해요인으로 하고 사회현상을 확대요인으로 하는 하천수해에 있어서 그 법적책임은 사회현상에서 발견되는 것입니다. 따라서 필요하고도 가능한 하천수해 방지대책을 결한 경우에는 하천관리청이 손해배상책임을 지는 것이 당연합니다.

책임이 면제되는 것은 수해방지를 위한 유효한 조치가 없거나 유효한 조치가 있어도 그 실시가 객관적으로 불가능하거나 하천관리의 범위에 포함되지 않는 경우에 한한다는 것입니다. 이 경우의 입증책임은 하천관리청에게 있다고 하는 것이 하천관리책임을 규정한 하천법의 취지에도 합당한다고 할 것입니다.

30년이나 50년 또는 100년의 주기를 단위로 한 경험 확률치를 근거로 한 계획유수량을 갖고 면책을 주장하는 것은 그것이 과거의 자료에 의한 확률계산에 불과하다. 산업화·도시화에 따른 국토의 개발은 과거와 다른 하천유수현상을 가져오고 있으며, 그 주된 추진자가 행정주체이기에 이에 따른 하천관리의 종합적인 책임이 귀속된다고 할 것입니다.

(3) 무과실책임

국가배상법 제5조의 영조물의 하자에 의한 책임은 민법 제758조와는 달리 무과실책임으로 보는 것이 통설입니다(「기본적으로는 과실책임이다」고 하는 금동희 교수의 주장도 있다). 관리자의 과실 유·무는 불문하나 하자의 존재가 필요하다는 점이 프랑스의 위험책임과 구별됩니다.

폭풍우나 지진 등 천재지변에 의한 재난으로 하천수해가 발생한 경우에는 불가항력으로 보고 면책사유가 된다고 합니다. 이 경우에도 통상적으로 요구되는 안정성을 갖추고 있어야 한다는 것이 통설입니다.

무제방의 경우와 같이 전혀 인공이 가하여지지 않는 자연하천에는 설치 관리의 하자가 있을 수 없다는 견해도 있으나, 피해가 사회통념상 수인한도를 넘고 그 위험이 기술적·사회적으로도 부득이하다고 인정되는 기간을 넘어 계속되고 있는 경우에는 책임이 성립된다고 보는 견해가 타당하다고 생각됩니다.

(대동수해사건에 대한 1977.12.20. 일본대판고판결).

하천관리의 하자는 수문조작의 과오와 같은 관리자의 행위와 수문이나 제방의 파손과 같은 인공적 시설의 하자가 경합하여 손해가 발생하였을 때에는 국가배상법 제2조 제5항 어느 것에 의해서도 손해배상을 청구할 수 있습니다.

(4) 손해의 발생

하천의 설치·관리의 하자로 인하여 타인에게 손해가 발생하여야 합니다.

즉, 설치·관리의 하자와 손해의 발생과의 사이에는 상당인과관계가 있어야 합니다. 따라서 그러한 상당인과관계가 있는 이상의 손해발생의 직접적인 원인이 자연력에 있든 제3자 또는 피해자의 행위에 있든 손해배상책임이 성립 한다 할 것입니다. 다만 폭풍우나 지진 등 불가항력적인 것으로 인한 경우에는 상당인과관계가 없는 것으로 본다고 하는 것은 전술한 바와 같습니다.

예산상의 제약, 기술상의 제약, 위험회피의 곤난성 등 하천관리의 특수성을 내세워 부가항력론의 확대를 주장하는 것은 국가배상법의 제5조를 유명무실화 할 위험성이 있습니다.

(대동수해사건에 대한 일본최고재 1984.1.26. 판결).

2. 배상법

하천의 설치·관리의 하자와 인과관계가 있는 모든 손해를 말합니다.

즉, 신체나 가옥 및 재산상의 손실을 말합니다. 도시수해의 경우에 많이 볼 수 있는 것은 물적 요소와 인적 요소가 유기적으로 종합된 포괄적 손실입니다. 신체나 생명에 대한 것인 경우에는 국가배상법 제3조에 의한 기준의 적용이 있고, 피해자의 과실이 있는 경우에는 과실상계를 할 수 있습니다.

3. 배상책임자

국가 또는 지방자치단체가 배상책임자입니다.

하천의 설치·관리를 맡은 자와 하천의 설치·관리의, 비용의 부담자가 동일하지 아니할 때에는 비용부담자도 그 손해를 배상할 책임이 있습니다(국가배상법 제6조 제1항). 이와 같이 영조물의 설치·관리자와 그 비용부담자가 다른 경우에 누가 궁극적으로 책임질 것인가에 대하여는 견해의 대립이 있습니다. 설치·관리자라는 설, 비용부담자라는 설, 양자가 모두 책임자라는 설 등이 있으나 설치·관리자라는 설이 우리 나라의 통설입니다.

4. 구상권

하천에 부실공사를 한 자 등 손해의 원인에 따로 책임을 질 자가 있을 때에는 국가나 지방자치단체는 이들에게 구상권을 행사할 수 있습니다(국가배상법 제5조 제2항). 손해의 원인에 대하여 책임을 질자가 공무원인 경우에는 고의 또는 중대한 과실이 있을 때에만 구상이 가능하다고 할 것입니다.

설치·관리자와 비용부담자가 다른 경우의 구상권은 위에서 본 바와 같이 우리 나라 통설의 입장에서는 비용부담자가 피고가 되어 배상책임을 진 때에는 설치·관리자에게 구상할 수 있습니다.

V. 결 어

하천의 설치·관리에 있어서의 하자는 하천법 제1조가 규정하고 있는 목적달성을 저해하는 요소와 관련하여 이해되어야 합니다. 하천은 강학상 자연공물에 속하는 것이어서 본래 위험성이 내포되고 있으므로 국가는 이를 관리하고 개량공사 등의 치수공사를 통하여 그 안전성을 높여가는 정치적 책임이 있을 뿐이라는 견해도 있을 수 있습니다. 그러나 전법률질서의 견지에서 보다 국가나 지방자치단체에 배상책임을 부담케 하는 것이 정의·형평의 원칙에 합당하다고 생각되는 경우에는 정치적 책임은 법률상의 책임으로 전환 한다고 보아야 합니다.

도시화·산업화에 따른 하천유역의 변화는 하천수해발생의 증가를 예상케 하고 있습니다.

1984년 9월 망원유수지 갑문붕괴사고로 손해를 입은 서울 마포구 망원동 주민이 10월 23일에 이어 다시 12월에 102명이 국가배상법 제5조에 의거, 국가를 상대로 4억5천6백만원의 배상을 요구한 것은 그 하나의 예입니다.

시민권리의식의 고양과 기업영농의 확대는 하천수해에 대한 국가배상법 제5조에 의한 배상 청구가 갈수록 증가될 것이 예상됩니다.

하천의 안전한 관리가 곤란한 사업인 것은 재언을 요하지 않는다. 현재로는 하천관리행정에 지역주민이나 이해관계인이 적극적으로 참여하려 해도 구체적인 법적 수단이 거의 없습니다. 국토개발계획이나 하천관리의 중앙집권화 경향이 강하여질수록 이러한 양상은 심화될 것입니다. 그러한 의미에서 하천관리의 하자를 둘러싼 소송은 국민이 하천관리에 적극 참여하고 그 구체적 방안을 제시하는 것도 됩니다. 풍수해에 의한 하천수해를 천재로서 체념하여온 과거의 의식속의 국민의 관용성 속에 하천관리 행정이 안주하는 시대는 지난 것입니다. 불가항력론이나 도상론 또는 재정적 제도론을 극복하고 국민의 생명과 재산을 보다 안전하게 보호할 수 있어야 할 것입니다.

출처 및 참고자료 : 헌법, 국가배상법, 댐과 보 등의 연계 운영 규정(환경부령), 하천법, 하천법 시행령, 인터넷(레포트 월드) 등.